复议案例 | 行政罚款由60万变为48余万，是何道理？

裁判要旨

▶ 复议机关可以对有瑕疵的行政裁量案件进行调解，尽量实现行政系统自我纠错、自我监督。

▶ “因案制宜”适用行政裁量权基准，贯彻处罚与教育相结合原则。

基本案情

2021年1月14日，某区市场监督管理局接到北京市市场监督管理局《关于对审计署移交问题线索核查处理的通知》，要求其对某商超公司涉嫌执行转供电政策不到位一案进行核查。同年9月23日，某区市场监督管理局作出《行政处罚决定书》，责令该商超公司退还违法收取的电费差价401168.3元并处罚款600000元。商超公司不服该处罚决定，以某区市场监督管理局为被申请人，向某区人民政府申请行政复议。

处理结果

经复议机关审理查明，关于申请人某商超公司违法收费的行为认定于法有据，双方争议事项主要为处罚数额的问题。鉴于申请人不执行政府定价的行为社会危害性较小，复议机关按照自愿、合法的原则主持双方就处罚金额进行调解，将罚款金额变更为481401.96元。

专家评析

背景情况介绍

本案背景是抗击新冠肺炎疫情期间，国家发展改革委为切实减轻企业生产经营负担、助推工商业产业链有序复工复产而推出电费降价政策，要求各级价格主管部门加强转供电环节收费行为监管，确保降电价红利及时足额传导到终端用户。本案申请人作为转供电主体未能及时执行政府定价，受到某区市场监督管理局的行政处罚，双方在复议机关某区人民政府的主持下就处罚金额变更达成调解协议。本案对复议机关正确处理行政机关行使自由裁量权的案件，充分发挥行政调解的制度优势，加强行政系统内部纠错能力具有借鉴意义。

● 行政处罚裁量权是指行政机关针对同一违法行为，根据法律、法规、规章规定可以选择处罚种类、幅度。由于该处分行为是在法律允许范围内作出的，处罚结果一般不会对国家利益、社会公共利益及他人合法权益造成损害，因而可以在行政复议中适用调解，这也是《行政复议法实施条例》第五十条明确规定的。

● 本案被申请人作出的行政处罚决定于法有据，罚款数额符合法定区间，但是未能准确反映申请人的主观过错，不执行政府定价行为的具体情节和社会危害程度。这涉及到行政裁量权行使的规范基准，也是《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款明确要求的。2022年9月，为确保行政机关在具体行政执法过程中有细化量化的执法尺度，国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，对规范适用行政裁量权基准提出了明确要求，使得复议机关在主持罚款金额等裁量事项的调解上有了参照方向。

确立裁判要旨的主要理由

复议机关按照自愿、合法的原则进行调解，对被申请人某区市场监督管理局作出的违法行为认定不持异议，仅就裁量减轻处罚达成变更协议，主要理由有以下3点。

● 某区人民政府作为复议机关有权对行政处罚裁量案件进行调解。行政复议调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政复议机关办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议进行协商，从而达成合意、解决行政争议所进行的活动。《行政复议法实施条例》第五十条第一项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。本案中双方当事人对已经认定的违法收费行为并无异议，只对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体处罚决定不服申请行政复议，符合行政复议调解的法律规定，也有助于真正化解行政争议，引导当事人自觉调整相应行为。

● 复议机关有权对行政机关瑕疵行使法律、法规规定的自由裁量权的案件进行调解，比如该裁量权行使畸轻畸重、显失公平或未能同案同判达到实质合法性要求。本案中，被申请人某区市场监督管理局依据《价格法》第十二条和《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（四）项作出行政处罚决定。在处罚金额的设定上考虑了相对人的违法情节，符合《北京市市场监督管理局行政处罚裁量基准表（试行）》“没收违法所得并处1.5倍以下罚款”的裁量区间。但是，60万元的罚款金额相较商超公司的违法所得仍属于顶格处罚，在同类违法行为中应具有从重情节，否则即违背了申请人的合法预期，须由复议机关及时纠正。

● 复议机关主持调解应当善用行政自由裁量权基准，“因案制宜”作出综合考量。行政复议中的调解机制并非抛弃法律原则的“和稀泥”，复议机关须以非对抗的方式帮助双方识别争议焦点、在裁量幅度内生成预期结果选项。本案中，北京市市场监督管理局按照不同事实和情节设定了行政处罚裁量基准，申请人及时主动积极足额退还电费差价的行为属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定的从轻或减轻情节，可以适用“没收违法所得并处1.5倍以下罚款”的裁量基准。但准确选取该基准只是行政决定作出的必经环节，不等于在该区间内就可以简单的一律就高或一律就低。复议机关一方面要在最高额与最低额之间划分阶次，尽量压缩裁量空间；另一方面也须发挥调解机制的沟通协调功能，引导争议双方准确识别违法行为性质、情节以及社会危害程度，在法定区间内选取合适的数额，避免裁量基准的僵化适用。

法律规范

◆《中华人民共和国行政处罚法》

第五条第二款  设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

第三十二条  当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；

（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；

（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。

◆《中华人民共和国价格法》

第十二条  经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。

◆《中华人民共和国行政复议法实施条例》

第五十条  有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：

（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；

（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。

调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。

◆《价格违法行为行政处罚规定》

第九条第四项  经营者不执行政府指导价、政府定价，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上200万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿：

(四)提前或者推迟执行政府指导价、政府定价的；

◆《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》

第十七条  市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。

检测、检验、检疫、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。

立案应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理。

第五十一条  行政处罚建议被批准后，市场监督管理部门应当书面告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。拟作出的行政处罚属于听证范围的，还应当告知当事人有要求举行听证的权利。法律、法规规定在行政处罚决定作出前需责令当事人退还多收价款的，一并告知拟责令退还的数额。

当事人自告知书送达之日起三个工作日内，未行使陈述、申辩权，未要求举行听证的，视为放弃此权利。

第五十七条 适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。

案件处理过程中，中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。

◆《北京市市场监督管理局行政处罚裁量权适用规定(试行)》

第三条  本规定所称行政处罚裁量权，是指本市市场监管部门在实施行政处罚时，根据法律、法规、规章的规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素，决定是否给予行政处罚、给予行政处罚的种类和幅度的权限。

第五条  本市市场监管部门实施行政处罚，适用行政处罚裁量基准时，应当遵循合法、过罚相当、行政处罚与教育相结合、综合裁量原则。

第十五条第二项  有下列情形之一的，可以依法从轻或者减轻行政处罚：

(二)违法行为轻微，社会危害性较小的；

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